MADRID – O mundo está à beira de uma profunda reestruturação geopolítica, à medida que as crescentes rivalidades entre as grandes potências corroem as estruturas multilaterais que têm sustentado a ordem global desde meados do século XX.
Para evitar que o sistema internacional entre em espiral no caos e no conflito, aqueles que não estão dispostos a aceitar um mundo governado apenas pela força bruta devem encontrar formas de reforçar as actuais instituições multilaterais enfraquecidas através de acordos informais e acordos bilaterais.
Desde o final da Segunda Guerra Mundial até ao início da década de 2010, o multilateralismo forneceu o quadro para a cooperação internacional. Embora imperfeito e muitas vezes incoerente, foi o modelo de governação global mais eficaz alguma vez criado. Mas depois de mais de uma década de erosão contínua, é claro que o sistema multilateral tal como o conhecemos já não pode facilitar a acção colectiva. Sem um quadro capaz de coordenar as relações entre os países, as alternativas são duras: um governo mundial – uma possibilidade inviável – ou um avanço lento rumo à anarquia.
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O multilateralismo emergiu como um meio-termo pragmático: decisões colectivas e regras vinculativas, em vez de uma única autoridade global ou nenhuma autoridade.
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Nascido de circunstâncias históricas únicas, este modelo tomou forma quando os Estados Unidos – a potência global dominante do pós-guerra – promoveram um sistema baseado em tratados guiado por interesses próprios esclarecidos. Essa visão foi concretizada nas conferências de Bretton Woods e de São Francisco, que deram origem às Nações Unidas, ao Fundo Monetário Internacional, ao Banco Mundial e ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, juntamente com a sua sucessora, a Organização Mundial do Comércio.
Em princípio, embora nem sempre na prática, estas instituições multilaterais estavam abertas a todos os países. Organizações como a OMC ou a Organização da Aviação Civil Internacional ofereceram um quadro partilhado de regras, padrões e responsabilidades. Mas, nos últimos anos, foram gravemente enfraquecidos pelo aumento da soberania tanto nas economias desenvolvidas, como os Estados Unidos, como nas potências emergentes, como a China.
Os Estados Unidos, por seu lado, desempenharam um papel significativo na deterioração das próprias instituições que ajudaram a criar. A invasão do Iraque em 2003 e a sua intervenção na guerra civil na Líbia em 2011 mostraram que as grandes potências não se consideravam vinculadas pela chamada ordem internacional baseada em regras. Esta tendência foi reforçada pela eleição de Donald Trump em 2016, e o seu regresso ao poder em 2025 representou um repúdio explícito à abordagem multilateral.
Ao mesmo tempo, a Rússia e a China procuraram minar um sistema que consideram prejudicial aos seus interesses. A invasão russa da Geórgia em 2008 e as invasões da Ucrânia em 2014 e 2022 desafiaram abertamente o direito internacional e reintroduziram uma guerra em grande escala na Europa. Da mesma forma, a estratégia industrial “Made in China 2025” viola as regras da OMC, e as ações agressivas da China no Mar da China Meridional mostram total desrespeito pela decisão de arbitragem de 2016 que rejeitou as suas extensas reivindicações marítimas.
As consequências já são evidentes: nas questões mais importantes, as instituições multilaterais deixaram de conduzir a tomada de decisões globais. Paralisado por vetos cruzados entre os seus membros permanentes, o Conselho de Segurança da ONU tem estado em grande parte inactivo, com a notável excepção do seu recente endosso ao plano de paz de Trump para Gaza. Ao mesmo tempo, a OMC – criada em 1995 e a última conquista significativa do multilateralismo – já não pode aplicar as suas próprias regras desde que os Estados Unidos tornaram o seu órgão de recurso inoperante em 2019.
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Esta paralisia institucional faz parte de uma tendência mais ampla. Nenhuma grande instituição multilateral foi criada em décadas, enquanto acordos informais – sem regras vinculativas e muitas vezes envolvendo intervenientes não estatais – se multiplicaram, oferecendo formas de coordenação mais ágeis e adaptáveis, mais adequadas a um mundo cada vez mais fragmentado. Hoje, as instituições multilaterais representam apenas um quarto do ecossistema de governação global.
Neste contexto, evitar a desintegração da ordem internacional é uma tarefa enorme. O que é necessário são mecanismos intermédios que não dependam da participação universal ou da adopção de regras abrangentes e obrigatórias. Embora seja praticamente impossível alcançar um consenso global, alianças informais, plataformas público-privadas e mecanismos de coordenação flexíveis podem ajudar a mitigar os riscos geopolíticos.
Gavi, a Vaccine Alliance – que imunizou mais de mil milhões de crianças desde 2000 – oferece um modelo útil, tal como o Instituto de Engenheiros Eléctricos e Electrónicos, com as suas normas técnicas globalmente aceites (incluindo Wi-Fi), e a Organização Internacional de Normalização (ISO). Embora não tenham autoridade legal, estas organizações alcançaram legitimidade técnica e ampla adesão voluntária. Antes eram secundários em relação às instituições multilaterais; Hoje, poderão tornar-se pilares da coordenação global.
À medida que os intervenientes privados, os governos subnacionais, as instituições académicas e as redes profissionais ganham influência, a diplomacia deixa de ser domínio exclusivo dos ministérios dos Negócios Estrangeiros. A governação global, por seu lado, está a tornar-se mais descentralizada, especialmente em áreas críticas como a cibersegurança.
Para evitar uma catástrofe global, o actual vazio institucional deve ser preenchido por acordos flexíveis e operacionais: menos formais, menos universais e menos vinculativos, mas ainda capazes de facilitar a cooperação entre países e intervenientes-chave. Isto inclui parcerias público-privadas, acordos inter-regionais, como o acordo comercial UE-Mercosul, e “coligações de interessados”, como as Alianças para uma Transição Energética Justa.
É certo que esta abordagem envolve custos de transação mais elevados e não pode garantir certeza ou uniformidade. Mas a tarefa dos decisores políticos internacionais não é conceber o modelo perfeito, mas sim identificar aquele que é mais viável num mundo em rápida mudança e que está à beira do colapso sistémico.
Javier Solana, antigo Alto Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, antigo Secretário-Geral da NATO e antigo Ministro dos Negócios Estrangeiros de Espanha, é Presidente do EsadeGeo – Centro de Economia Global e Geopolítica. Ángel Saz-Carranza é diretor do EsadeGeo – Centro de Economia Global e Geopolítica e professor de Estratégia e Política da Esade.
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